近期中国国务院常务会议部署的“2013年深化经济体制改革重点工作”中提出“稳步推出利率汇率市场化改革措施”，这引发了各界对政府今年以及今后会出台哪里利率市场措施的讨论和期待。日前，监管部门也表示为促进利率市场化将出台存款保险制度，以及为了让在竞争中败下阵来的问题银行能够顺利退出，还将出台《商业银行破产条例》。推进利率市场化，除了这两项必不可少的基础性制度安排，更多的还应该在“市场”二字上下功夫，这就是要适度降低银行准入门槛，引进更多的竞争者。
利率市场化，顾名思义，就是要让市场来决定存款与贷款利率。要发挥市场的定价功能，就必须有充分的竞争，没有竞争的市场，市场的价格发现功能就不可能挖掘出来。根据中国银监会的统计，截至2012年底，中国银行业金融机构共有法人机构3747家，其中属于银行范畴的有3400余家，其余300余家是财务公司、资产管理公司等并不对外从事资金信贷业务的非银行金融机构。中国有很多地区其境内甚至只有一两家银行，根本谈不上竞争。整体上看，中国银行业竞争不足，不利于利率市场化。
实际执行中准入门槛被提高
降低银行准入门槛，引进更多的竞争者，不仅有利于存贷款利率市场化，也有利于增加金融服务供给，更好地服务好实体经济。中国长期存在的中小企业融资难融资贵的一个主要原因就是金融服务供给不足，尤其是针对中小企业服务的中小银行数量不足。中国有很多地区其境内往往只有三四家银行，并且是四大银行的分支机构，它们对小额信贷往往不感兴趣，或者说并无优势。据说，美国历史上银行数量最多的时候有6、7万家之多。1929年大危机爆发后，美国大量银行破产倒闭，到1933年罗斯福就任总统后，当年6月经过美国财政部审核，重新登记后开业的银行也有14000多家。1984年之后，美国银行业并购加剧，加上利率市场化后破产银行数量增加，美国银行数量开始有所减少，目前在7000余家。对照美国的情况，国内有人根据银行服务覆盖的人口建议中国应该有3万家银行。尽管中国可能不需要这么多，无需再走美国那种遍地银行、恶性竞争并不断兼并的发展之路，但是毫无疑问，当前中国银行在数量上是不足的，尤其是主要服务于中小企业客户的中小银行数量不足。
其实，从现有法律法规来看，中国银行业的准入门槛并不高。中国《商业银行法》第十三条规定：“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。”第十七条规定：“商业银行的组织形式、组织机构适用《中华人民共和国公司法》的规定。”由此可见，《商业银行法》对股东数量和单一股东的最大持股比例并未做出限制。
不过，监管部门在实际执行中却是提高了准入门槛。中国银监会2003年9月发布的《农村商业银行管理暂行规定》则要求：“发起人不少于500人”、“单个自然人股东持股比例不得超过总股本的5‰，单个法人及其关联企业持股总和不得超过总股本的10%，本行职工持股总额不得超过总股本的25%”。银监会同期发布的《农村合作银行管理暂行规定》要求：“发起人不少于1000人”、“单个自然人股东（包括职工）持股比例（包括资格股和投资股）不得超过农村合作银行股本总额的5‰。本行职工的持股总额不得超过股本总额的25%，职工之外的自然人股东持股总额不得低于股本总额的30%。单个法人及其关联企业持股总和不得超过总股本的10%。” 2007年1月银监会发布的《村镇银行管理暂行规定》要求“发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构”，并且要求“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。”去年，银监会将“最大银行业金融机构股东持股比例”降低为“不得低于村镇银行股本总额的15%”，其他股东持股比例没有变化。后面三个“暂行规定”尽管法律层次较低、是部门规章，但是所规定的准入门槛却显然高于属于法律的《商业银行法》规定的门槛。当然，由于银行业涉及到公众资金安全以及可能导致的系统性风险，与一般工商企业相比，几乎所有国家和地区（除了避税天堂）都对银行的市场准入规定较高的准入门槛。在多数国家，即使发起人严格按照法律明文规定的要求筹备银行，管理当局也未必会批准筹建和开业。不过，整体上比较，中国管理当局在实际操作中对银行准入的门槛更高，“玻璃门”、“弹簧门”的问题尤为严重。
高准入门槛或是“有罪推定”
对银行设置较高的准入门槛，某种程度上是“有罪推定”的做法，反映出监管部门的“重事前审批、轻事中事后监管”的问题。银行相对于一般的工商企业而言，一旦经营失败所造成的社会影响往往更大，某些个人和企业开办银行的目的可能不纯，但是如果仅仅是其目的不纯就将其挡在门外，或者推定所有申请开办银行者都是为了操纵资金而一概拒之门外，则有“有罪推定”之嫌。只要没有实施犯罪，就不能因为其有违法犯罪的动机而对其实施逮捕，这是基本的法律常识。要防范股东违规使用银行资金，主要应该靠日常监管来实现，而不是所谓的“关口前移”直接将其拒之门外。之所以成立专门的监管部门配备专门的监管人员，并制定若干监管规定，就是要监管银行的日常经营行为，使其在法律规定的范围内经营，而不是放任股东为所欲为。
除了适度降低准入门槛，让有意做银行的尽可能如愿，还要禁止以盈利为目的的民间借贷活动，特别是高利贷，为竞争创造公平的市场环境。中国相关法律法规是禁止“地下钱庄”的。《商业银行法》第十一条第二款规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用‘银行’字样。” 第八十一条第一款规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；并由国务院银行业监督管理机构予以取缔。”《银行业监督管理法》也有类似规定，其第十九条规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。”第四十四条规定：“擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款。”
从以上法律规定，可以看出中国在法律上是禁止民间借贷，尤其是以盈利为目的的民间借贷应该是被法律所禁止的。
民间借贷为何盛行？
然而，事实上，中国民间借贷和地下钱庄却非常盛行。中国政府一度对民间借贷尤其是经营性质的民间借贷采取高压措施，但是后来由于屡禁不止，同时也意识到民间借贷的存在也有其合理性的一面，对正规金融在某种程度上起到了补充的作用，也确实起到了促进经济尤其是民营经济的作用，因此，尽管在法律上是禁止的，在实际工作中，也采取了相对容忍的态度。
不过，民间借贷尤其是民间高利贷的存在，不仅挑战了既有法律的权威，根本没有做到“有法必依、违法必究”，而且造成了不公平竞争，尤其高利贷扰乱了正常的金融秩序，造成了很多坏的影响。以盈利为目的的从事民间借贷的个人或组织，往往并不注册成公司，即所谓地下钱庄，也就不存在纳税的问题，而正规注册成立的银行则要交纳营业税、所得税以及其他规定的税费，整体上银行的税费负担较重。也正因为纳税的缘故，尽管中央允许某些地方试点金融改革，允许注册小额贷款公司，但是一些从事民间借贷的个人和组织并没有这个积极性。还有更为严重的问题。在民间高利贷盛行的地方，信贷成为紧俏的资源，一些正规银行的管理人员也看到了这其中的所谓的获利机会，在发放贷款时，不是严格遵守规定，而是利用私下直接收取额外好处、或通过与担保公司勾结间接收取好处，来最终实现中饱私囊、假公济私，金融秩序受到严重破坏和干扰。
近年来，随着一些私营企业主的跑路和破产，民间高利贷盛行的地区，就因为一些正规金融机构也参与到了高利贷链条之中，不良贷款急升。笔者个人曾同来自欧美发达国家的金融界人士交流，谈到中国的地下钱庄和高利贷，他们多数不能够理解和接受，因为在他们国家这是几乎不存在的。曾经分析其中原因，除了西方国家的存款人对于非正规金融机构不良信赖不接受，以及借款人比较容易从正规金融机构获得贷款外，还有一个主要原因是他们的银行准入门槛相对较低，以法人形式经营存贷款所负担的边际税负要低于个人所得的边际税负，并且私下经营还会面临违法的指控，违法成本很高。
而中国，尽管也有个人所得说法，但基本上是仅正对正常的工资所得征税（因此被部分专家戏称“工资税”），也正因为如此，尽管那些已实行金融改革的试点地区在政策上给了地下钱庄“转正”的机会，但是他们绝大多数并不买账，并不愿意被“招安”。国内有研究人员将民间借贷归为影子银行，本人觉得并不合适。在美国，影子银行是指那些从事信用转换、期限转换和流动性转换等金融中介活动，但是没有中央银行流动性支持和公共部门（政府或存款保险机构）信用保证的金融中介机构。由此可见，在美国从事影子银行业务的也都是经过注册正式成立的金融机构，所以，影子银行的业务规模是能够较为准确统计出来的。而中国的民间借贷规模并没有相对准确的统计，只能大体估计，并且各种估计之间相差很大。
中国要深化和完成利率市场化，必须尽可能降低门槛，让有志于做银行的个人和资本能够如愿以偿，同时应该坚决禁止以盈利为目的的民间借贷和地下钱庄，营造公平的竞争环境。
（注：本文仅代表作者观点，作者为经济学博士，主要从事人民币汇率体制改革、汇率与外汇业务等国际金融问题研究。）
本文责任编辑 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com
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